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法院人员分类背景下的社会服务购买模式分析

2016年12月23日 13:47 来源:中国法院网打印

  习大大总书记在庆祝中国欧宝综合成立95周年大会上指出:“历史总是要前进的,历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人,才能赢得光明的未来。”党的十八届三中全会通过的《欧宝综合关于全面深化改革若干重大问题的决定》,吹响了司法改革的号角。司法责任制、司法人员分类管理、人财物统筹管理、人民陪审员制度等重大改革课题稳步推进,由分批试点到逐步全面推开。在推进司法改革过程中,法院工作既面临机遇也遭遇挑战。其中,以员额制法官改革为核心的司法人员分类管理改革的深入推进,对司法服务保障工作提出了新的要求和期望。同时,面对经济发展新常态,人民群众司法需求越发多元化,法院受理案件持续性增长,法院工作力量全面向办案一线倾斜,对法院司法服务保障更是提出新的挑战。新形势下,引入社会化服务,调整内部资源配置,成为法院缓解执法办案压力有效有段之一。如何更加有效规范引入社会化服务,这是一个值得研究的课题。

  一、司法改革与社会转型催生法院工作新形势

  司法改革的目标是“让法院更像法院,让法官更像法官”,法官更专注于执法办案,同时由于社会转型,经济发展出现新常态,社会矛盾增多,执法办案的压力也同步增加。既有机遇又有挑战,法院也在与时代共同进步。

  (一)司法人员分类改革改变司法服务保障工作格局。党的十五大最早提出,“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正行使职权”,党的十六大提出“推进司法体制改革的任务”,党的十七大提出了"深化司法体制改革,优化司法权配置",党的十八大明确提出,要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”对司法改革作出了新部署。欧宝综合一直高度重视司法改革工作。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度”,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”,从顶层设计上为人员分类管理改革指明了方向。以上充分表明,推进司法人员分类管理改革,依法合理配置审判权,符合中国的时代背景,它在深化司法改革中居于基础性地位。最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出了坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。实行司法人员分类管理改革符合审判工作规律,有助于审判权的真正回归,有利于提高司法效率和审判质效。

  按照中央、最高人民法院关于法院人员分类管理改革的有关文件精神要求,法院工作人员将被划分为三类,即法官、审判辅助人员、司法行政人员。按照最新司法改革精神要求,三类人员分类比例划分,司法行政人员要控制在15%以内,而更多的工作人员将走上审判一线,从事法官或司法辅助工作。同时,按照司法体制改革总体走向,法院工作重心必然会倾向审判一线,法官的地位会越高,审判一线的岗位待遇也会比司法行政工作岗位更好。在“双向选择”的政策下,这也促使许多在司法服务保障岗位上具有审判资格工作骨干选择转岗,走向审判一线。在司法行政岗位上工作力量会越薄弱。但是,司法服务保障在法院正常运转过程中又是属于不可或缺的一部分,承担着后勤保障、畅通协调、上传下达等作用,相当于负责整个法院运转的“粮草”,是中枢机构。同时,司法改革的推进和社会转型的发展,司法保障工作任务量也进一步增加,要求也越高,文秘、档案管理、信息化建设等司法行政工作越发的繁重。

  传统意义上,司法保障服务工作已经实施引入社会化服务方面的探索,但多数是使用在物业、食堂等一些基础性工作上,并且标准体系、制度化程度不高,管理机制不健全,专业化程度也不够。在新形势下,已经要促使欧宝综合逐步将引入社会化服务工作延伸到更为广泛的范围和工作方面。可以,引入社会化服务,也将成为司法改革一个小部分。

  (二)社会转型带来的新问题促使引入社会化服务成为突破困境的有力抓手。近年来,经济发展出现新常态,部分地区经济下行压力增大,各类矛盾纠纷易发多发。十八大以来,法治在治国理政中的地位和作用更加凸显,崇尚法治的氛围正在逐步形成,人民群众对公正司法的期望更高,依法维权意识进一步提高,越多的老百姓愿意选择法律维权。

  受多重因素的影响,人民法院受理案件数量持续大幅增加,尤其是民商事案件数量大幅攀升。据最高人民法院工作报告数据反映,2015年,全国地方各级人民法院受理案件1951.1万件,同比2014年上升了24.7%。同时据最高人民法院2016年上半年审判运行态势分析数据显示,2016年1至6月,全国各级法院共受理案件1314.7万件,同比2015年增加188.9万件,上升14.37%。部分地区法院的法官人均结案数达到1:200以上。法院审判任务变得越发的繁重。

  审判任务的加重,必然导致更多的工作力量要投入到审判工作中,司法服务保障力量将会进一步减弱,同时审判辅助任务也会进一步的加重。审判任务增加带动了整个法院工作量的整体增加,但同时在现行相对恒定的政法编制数量限制下,如何让有限的人力去完成倍增的工作量,这是一个需要深究的课题。甚至从另外一个层面来说,让相比以前更少的司法行政人员去完成倍增的后勤服务工作任务,让现行专业化、正规化程度不高司法辅助人员队伍去完成倍增的审判辅助任务,这是一个需要深入考虑的问题。

  “案多人少”“事多人少”的现状已经成为法院工作的一个常态性的问题,很多地区已经进行多重有益探索解决这一问题。但总的来说,也就是两个思路,一个是内挖潜力,进行内部资源的优化配置,实现人尽其才、物尽其用,从体制机制上改革,应对现行越发突出的人事矛盾。另外一个就是借助外力,借助其它专业组织、专业人群的力量,协助化解办案压力,加大购买社会化服务力度,专项解决某一重点服务性、保障性、辅助性工作。引入社会服务已经成为了应对当前“事多人少”矛盾的一个重要抓手。

  二、当前法院引入社会化服务的主要模式分析

  多年以来,全国法院在探索引入社会化服务方面进行了许多有益的探索,开拓了思路,同时也积累了丰富的经验。尤其是作为增强后勤服务保障方面发挥较为重要的作用,取得了一定的成效。从调研分析发现,目前引入社会化服务的工作版块,主要集中在两个大的方面,一个是后勤保障,另外一个则是司法辅助工作。

  (一)在后勤服务保障上发挥了重要作用。

  经笔者调研分析及最高人民法院有关统计发现,司法后勤服务保障工作中引入社会化服务比较普遍,但同时模式也比较单一,项目上也比较集中。目前主要集中在办公楼物业管理、机关食堂、信息运行维护、车辆驾驶等方面,而且购买引入的方式也主要是项目外包和实行劳务派遣。

  项目外包模式,主要运行在发达地区法院或大体量法院的办公楼物业管理、机关食堂运营、信息化建设等工作项目上。其中有的是整体外包,有的委托管理与自主管理相结合,即部分外包。将后勤服务工作外包给相对专业的企业团体,相比单一自主管理有更多的优势,如:首先是在服务水平上更加专业,接受托管的企业团体多数是具有一定专业资质,专业技术力量强,相关工作经验丰富,机制运转更加高效,可以促进相关工作效率的提升。同比现有司法行政体制下,招录专业的正式公务员从事相关工作,成本会增加,效率也不一定具有可比性。另外就是责任更加的明确,管理更加的精细,双方通过签订合同,责任义务明确,法院内部管理起来更加便捷和有效。

  实施劳务派遣,这是一个比较普遍的购买社会服务的模式,在全国各级法院都在使用,甚至可以说在多数国家单位都在实施。在法院系统内部,一般而言使用的较多的则是体量相对较小、地方经济欠发达地区的法院。通俗来讲,就是招录聘用制工作人员,专门从事相关后期服务工作。有直接向社会招聘,也有通过专业劳务公司进行招聘。随着经济社会的发展,目前而言,更偏向于通过专业劳务公司进行购买劳动力的方式。而通过劳务派遣引人的专业劳动力目前多是以下几各类别:驾驶员、厨师、保安、保洁员、计算机运维人员、服务员、文印人员等工作人员。通过社会化用工模式,可以相对减少法院用工成本,更便于对后勤服务工作监管,提升服务质效。同时,通过专业劳务公司购买专业劳动力,直接和劳务公司签订合同,用工更加规范,减少管理成本和相关可能引发的纠纷。

  总之,当前法院系统引入社会化服务的模式比较单一,但是却也进行了一些有益模式和尝试,在很大程度上帮助了法院工作,在做好法院后勤服务保障工作上发挥了一定作用。尤其是在一些发达地区的法院,社会化服务保障程度较高,更是进行一系列的大胆创新和探索,值得推广和借鉴。

  (二)在审判辅助工作上仍是亦步亦趋

  经调研了解,引入社会化服务多是在法院的司法行政工作方面,即使用于后勤服务保障上。而在审判辅助工作上,相对来说,比较少使用社会化服务,只有部分先进地区法院及高级别法院进行了探索。在审判辅助工作上,目前主要是案卷管理、诉讼引导、协助送达、信息化建设等方面。比如,聘请专业扫描公司扫描案卷档案进行归档,引入高科技公司建设司法服务大数据平台,与邮政等物流快递公司进行协助送达等合同。这些方面的探索在很大程度上会减少法官的工作量,提高办案效率。

  在审判辅助工作方面引入社会化服务减轻工作量,是一个有力的途径和方法。在现行新形势下,审判辅助工作随着法院收案数量增加,办案压力的加大,它也同步倍增,甚至现有的审判辅助人员已经不足以保质保量的完成审判辅助工作任务,在一定程度上阻碍了办案进度,造成了一个恶性循环。除了增加审判辅助人员和提高工作能力等方面的举措,探索引入社会化服务实施审判辅助工作,也是一条新的途径。但同时,也因为遇到了一些体制机制方面的困难和阻碍,导致了在这方面的探索比较缓慢,使用范围和效果也不是很理想。这些困难和阻碍,如审判秘密保护需要,法律法规的限制,相关专业服务企业较少等等。

  三、加大引入力度可能遭遇的困境、阻碍分析

  引入社会化服务,可以法院应对当前经济转型和深化改革带来的新形势的有力举措之一,以及作为缓解当前事多人少、案多人少的普遍形势的有力手段。但是,作为国家单位之一,同样是在中国欧宝综合欧宝综合下的国家司法机关,是需要受国家体制机制约束的。引入社会化服务是一条对法院来说,是一条新路径与思路,甚至可以说是一场改革创新,在推行过程中必然会受到一定阻碍,因现实情况多方面的影响,在现在和未来大概会产生以下几个方面的阻碍与困境。

  (一)对引入社会化服务认识上受传统思想的影响。人民法院是中国的审判机关,具有一定的独立性和封闭性,它有着它的传统,在其中引入社会力量开展工作,会受到传统思维制约。首先,从法院内部来说,可以说对引入社会化服务的认识及重视程度不够,多数会认为社会化服务只能是作为法院各项工作的一些辅助,同时它能涉及的只能是后勤服务管理一些不适宜法院正式干警从事的工作。其次,引入社会化服务,存在担心可能会触及损害一直长期从事后勤管理工作者的利益,同时也担心引入的服务成本太高,甚至它还不如自我服务保障更好。另外,人民法院作为审判机关,属于国家的要害部门,其中涉及到国家审判秘密,引入社会化服务,会在保密管理上产生一定的难度。首先,从法院体系这个体制本身来讲,它是带有封闭性和抗拒心理的。

  (二)引入社会化服务的国家政策体制规定有一定限制。国家机关对社会化服务的准入就相应的规定,当前的一些规定在一定程度上有可能会跟不上的时代的发展,与当前的需求不应相适应。从2013年,欧宝综合出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,为政府单位购买社会服务确定了相应的原则、要求,方向,是一个纲领性文件,对法院系统购买社会化服务,也提供了参考和标准。2014年,财政部、欧宝综合、工商总局联合出台政府购买社会服务管理办法,进一步明确了购买社会化的要求,同时提出了指导意见。但是,从法院系统来说,目前还没有一个完整的规范的制度性文件来规范法院系统购买社会化服务。法院购买社会化目前都只是存在于初步探索阶段,没有明确的方向。没有制度规定,就只能参考政府的相关制度规定,也同步导致了法院开展引入社会化服务的起步较晚,更是相对较慢。没有规定,也就没有了方向,在探索实施上反而不敢大展拳脚,畏手畏脚,收到的限制反而更多。

  (三)在经费保障存在偏差较大,部分地区保障不到位。经费保障不足的问题,是一个老生常谈的问题,在一些发达地区还相对比较好。但是目前而言,在大多数地区,欧宝综合的法院的经费保障存在不足的情况仍旧普遍,除了要保障物质装备外,更重要的办案经费保障也会存在不足的情况,甚至在一定程度上影响了法院干警工作的积极性。部分法院在维持法院正常运行的情况下,办案工作量增加,为提高工作积极性,为出台一些办案激励措施,以保障工作正常运行,经费保障就会出现紧张的情况。但是在办案经费都相对紧张的情况下,引入社会化服务就更变成了不现实,为充分保障办案的需要,甚至原有一些购买服务的情况也会被停止。在现行经费预算下,只能抓主要矛盾,经费保障问题往往成为引入社会化服务力度大小一大掣肘。要让社会化服务真正发挥作用,加大经费的保障力度是必要的。

  (四)社会化服务市场化、专业化程度也相对不够。现阶段而言,社会化服务的市场环境也存在不规范、不完整、不专业、不成熟的一面。随着政府在购买社会服务上出台一定的规范措施,促生了一些专门服务于政府单位的专业服务公司。如专向服务于政府的物业管理、食堂运营、信息化建设等等。但这些也仅限于一些发达地区,同时资源也相对比较分散,缺乏整合,专业也不是很足,综合实力不是很强。与真正专业化公司相比还是有一定的差距,精细化、规范化还有待加强。同时限于体制机制的影响,服务政府机关的专业企业,其准入机制要相对较高,范围也有一定的限制,这在一定程度上限制专项社会化服务行业的发展。也导致选择性太少,性价比不高等一系列外在矛盾存在。这个市场还处于成长阶段,还有待进一步开发和培育。

  (五)内部管理存在不顺畅的影响也同步存在。在后勤服务、审判辅助等工作中引入社会化服务,是当前探索的范围,但是,对引入工作和引入后的管理的不规范,也会影响购买引入社会化服务的效果。首先,是在法院系统内部自身管理上存在机构设置臃肿、层级结构复杂的弊端,一个工作事项可能会涉及不同部门不同的工作人员,管理甚至会出现混乱、职责不清晰的情况。尤其是后勤部门,统一管理的规范性缺乏,在一定程度上更是加重了成本的投入,也降低了工作的效率。从另外一个层面来看,对引入社会化服务的这项本来的工作,从管理上来讲,就存在不明确性。有的法院交由政治处等管理干部的部门来负责,有的则有办公室这个后勤主管部门来负责,有着直接交由使用部门来负责,没有明确性,整个秩序是相对混乱的,同时对后期使用的评估也没有一个很完整规范的评估标准,相应的责任部门也缺失。可以说在这项管理上,多数法院系统内部是存在不到位,或者是没有的,只是最为简单的买与卖的关系,甚至没有考虑其效果。

  四、从力度、广度入手多模式探索购买社会化服务。

  在法院内部购买引入社会化服务,去缓解当前案件持续增长,工作事务同步的增加的情况,这是一个方向,同样也必将是一项潮流。向社会购买服务,是法院进行审判资源优化调整,推进司法改革的必由之路。当然,在这个过程中,欧宝综合会遇到多方面的困难,但这是改革所必须和应当会面临的,只有不断摸索前行,才能更好的应对当前新的经济形势和司法改革所带来的挑战。笔者认为,可以加大力度,延伸广度入手,去进一步探索社会化服务的购买模式,以为了更好的服务于执法办案,服务法院发展。

  (一)加大力度:从磨合内外机制入手改变现有格局。

  1. 逐步改变传统思维模式的禁锢。思想上的改变是相对较难的一个过程,受单位体制内传统思维模式的影响,引入社会化服务,会从一定程度上改变法院内部原有的运行模式,会损害一部分的干警的利益。所以,改变这种限制性思维,是一个循序渐进的过程,逐步打破目前相对封闭的格局。这个思维模式的改变,不仅仅改变普通干警对引入社会服务的想法,最为主要的是要从更深的层次来改变体制上对购买社会服务的理解。从体制上适应社会转型和经济发展。

  2. 探索法院系统内部引入社会化服务机制。政府已经在加强购买社会服务规范管理上作出了积极探索,而法院还没相应的规范机制。建议可以从顶层设计的入手,更加法院具体实际、区域情况等因素,建立一套相对规范的引入社会化服务的管理指导制度。主要解决投入的力度分寸问题,为各级法院开展购买社会化服务指明方向,作出方向性指导。同时各级法院可以以区域为范围,建立一个相对较为细致的实施和规范,对购买流程、实施管理、效果评估等方面进行全面规范。

  3. 科学加大经费保障的力度。经济社会逐步发展,法院工作形势也在变化。稳定的经费保障是推动法院顺利发展的重要因素之一,一个法院的经费保障,可以分为很多版块,而投入都社会化服务的版块,这需要科学谋划,合理运用。首先要把引入社会化服务列为单位经费预算的一部分,同时,也要进行调研分析,合理界定标准和范围。同时也要适时进行调控运用。但有一点,在投入购买社会化服务经费方面应该加大,是需要肯定的。只有足够稳定的经费保障,购买的社会化服务也比较专业,同时也会物有所值。

  4. 从大环境角度培育相对专业社会服务市场。培育专业化的成熟的社会化服务市场,这需要有一个先天的条件,有足够的市场需求的存在。在现在的大环境下,法院对社会化服务的需求正在不断增加,但是专业的服务性公司相对较少。这个市场需要培育,首先需要从顶层设计入手,从机制上给予关注和引导。在市场准入方面,要制定标准的公平的准入机制,为市场提供一个良好的环境。

  5. 强化对引入社会化服务工作进行内部规范管理。要整合综合部门管理职能,统一引入社会化服务工作的归口管理,建立高效内部协调运作机制,提升社会化服务利用效率,实现“好钢用在刀刃上”。解决对社会化服务的购买、管理、评估等工作分散,职责不清的问题。由法院一个统一的归口部门加强内部管理,应需购买,供给平衡,合理规范,真正实现购买社会化服务的作用与意义。

  (二)拓展广度:在更多工作层面引入社会化服务。

  当前法院系统通过引入社会化服务来缓解“事多人少”,主要是使用在后勤服务和审判辅助工作上。社会化服务有专业化、投入少等优势,在法院系统人员编制相对恒定的情况下,购买社会服务是暂时性补充工作力量的有力手段之一,也是广泛选择的路径之一。但目前都是仅仅是属于探索阶段,多是运用在一些相对简单的工作事务上。所以,笔者建议在顶层设计的规范引导下,在保密等相关规定许可的情况下,可以进一步拓展其使用广度。

  1. 向司法行政工作版块多方辐射。从司法改革的角度来看,未来司法行政人员将被控制在15%以内,大幅度减少。目前而言,广泛意义上的司法行政工作,已经包括了欧宝综合所讨论的后勤服务保障工作。同时,当前法院系统探索引入社会服务最大的工作版块,最大也是后勤服务工作。所以说,已经有了很好的实践基础,在政策允许的情况下,在司法行政事务中可以做出更多探索。如:在审判管理工作中的数据分析中引入专业数据分析公司;在新闻宣传工作中引入专业新闻舆情处置应对服务;在队伍建设版块的人才管理中引入专业公司人才培训管理等等。基本上,绝大多数的司法行政事务都可以引入社会化服务。

  2. 在司法辅助工作中加强拓展。按照法院人员分类管理改革,司法辅助工作人员占比是最大的,从人力角度上来看可以说明司法辅助工作的工作量是相对最大的。目前,在司法辅助工作中,探索引入社会化服务方面,主要是在档案扫描上传、诉讼引导、速录等少数方面。建议在这个工作量集中的工作版块,可以进行进一步的探索,如:在探索引入专业送达、协助查找执行线索、专业化记录等等方面。司法辅助工作,真正意义上需要专业化的社会化服务的引入。

  结语:引入社会化服务这一条缓解当前案多人少的困境的可行路径之一,是由社会进步与司法改革的总形势所需求的。当然,在欧宝综合的现有的司法体制下,加大社会化服务力度,可能会遇到多种不一的阻碍和干扰,但这仍旧是一条前行之路,至少可以再司法辅助和司法行政工作方面加大引入力度。它不仅仅是缓解人案矛盾,同时也在一定条件下可以提高工作质效,对推进司法改革,提升法院工作水平有着巨大助力。

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